Un progetto innovativo di KPMG nel settore della governance economica coinvolgerà gli enti locali e le regioni in un dialogo aperto con le comunità amministrate, allo scopo di dar voce ai bisogni, alle aspettative e alle domande di riforma.
di Massimiliano Cannata
Una network community per affrontare il difficile tema dei conti pubblici, della governance economica e finanziaria degli enti territoriali e ridare slancio programmatico alla politica. Si chiamerà P.A.rliamone ed è la prima community virtuale tematica, progettata da KPMG Advisory, colosso multinazionale della consulenza. Innovativo per metodo e tecnologie utilizzate, il progetto intende sfruttare le potenzialità del Web 2.0 (la seconda generazione di Internet) per mettere in atto un modello avanzato di gestione condivisa della conoscenza. “P.A.rliamone permetterà ai circa ottomila comuni italiani, alle province e alle regioni”, spiega Pier Luigi Verbo Partner di KPMG, “di confrontarsi sull’analisi dei bisogni reali. In questo modo uno spazio dell’agorà telematica sarà finalizzato al miglioramento delle performance, della qualità dei servizi, oltre che a un’apertura effettiva dell’amministrazione pubblica verso i cittadini. Le tecnologie della rete consentono di ricondurre a un circuito dinamico la varietà dei saperi parziali, elaborati da una molteplicità di soggetti, enti cittadini e imprese, che possono contribuire alla elaborazione di quel disegno, oggi auspicato da più parti, di riforma dello stato e degli enti locali”. Internet oltre a rappresentare oggetto di interesse per l’attività di consulenza strategica cui oggi viene chiesto di fare da “Caronte”, cioè di gettare un ponte per traghettare i modelli innovativi concepiti dalla ricerca scientifica, in progetti operativi, misurabili nella prassi, è un termine critico, attorno a cui ruota la riflessione sullo sviluppo della civiltà e della democrazia. Considerare le tecnologie digitali e i processi della comunicazione non semplici strumenti passivi, quanto piuttosto fattori di crescita formativa e identitaria, apre un fronte di ricerca sulla possibilità di ampliare la sfera di partecipazione pubblica per la pluralità dei soggetti collettivi, che oggi “abitano la Rete”.
L’iniziativa ha trovato il suo momento di start up nell’ambito di duplice seminario. Manager, politici e studiosi si sono dati appuntamento a Padova e Sorrento per discutere del sistema di rendicontazione dei conti pubblici, nella nuova prospettiva del bilancio sociale. Un happening dedicato alle aziende pubbliche, per livelli di coinvolgimento del tutto speculare a quello che rappresenta Cernobbio, per il settore delle aziende private. L’argomento è di quelli che scottano. Fa notizia il preoccupante stock del debito degli enti territoriali che è salito da 68 miliardi dato del 2003, a 109 miliari alla fine del 2007, cifra pari al 7,1 per cento del PIL. Su questi valori le amministrazioni stanno pagando forti interessi, mentre il massiccio ricorso a strumenti sofisticati di finanziamento, come i derivati e gli swap, non è stato ancora valutato alla luce di mark to market negativo e delle perdite subite dagli enti, che sono già ingenti”. La difficile realtà investe comuni grandi e piccoli. Napoli, Milano, Roma, finita sulle prime pagine per il “rimbalzo” di un volume di debito che ha raggiunto quota 6,7 miliardi e che nelle previsioni sfonderà il tetto dei 9 miliardi, sono solo i casi eclatanti. Gli extra deficit nel campo della sanità della Regione Lazio e dell’Abruzzo, stanno contribuendo a rafforzare la soglia di attenzione dell’opinione pubblica, intanto occorrerà fare chiarezza sulle strategie di finanziamento del debito anche a livello dello stato centrale, almeno a giudicare dalla disamina contenuta nella Relazione annuale della Banca D’Italia.
Le “comunità aumentate”
Il modello di governance economica emerso dal vivace confronto ha trovato un interessante conferma nella letteratura scientifica più recente. Emanuele Scotti e Rosario Sica in un brillante saggio (Community Management, edito da Apogeo) trattano le nuove fenomenologie della rete, offrendo una interpretazione socio-tecnologica, congruente con quanto si sta sperimentando in materia di controllo di gestione e utilizzazione degli apparati dell’Information Technology. Le “comunità aumentate” dalla pratica del Web agiscono nell’ambito di un paradigma che privilegia l’intelligenza distribuita, con il risultato che l’esperienza digitale, che nasce con questi presupposti può aprire le organizzazioni, sia del settore pubblico che privato, alla dimensione orizzontale della conversazione. In questi contesti che nulla hanno a che fare con i tradizionali schemi gerarchici di controllo centralizzato, i processi di scambio informale e di relazione tendono a tramutarsi in fonti privilegiate, utili all’elaborazione delle strategie e al raggiungimento dei risultati. Una rivoluzione copernicana per realtà fino a ieri fondate sui principi della burocrazia, del formalismo, della verticalità, che non ammette saperi oltre il recinto di schemi fissati a priori.
” Non era nostro interesse realizzare l’ennesimo convegno sui conti pubblici”, commenta Roberto Jannelli, partner KPMG, economista esperto di contabilità analitica dell’Università del Sannio. “Per operare su un terreno delicato come quello della governance finanziaria crediamo si debbano oggi mettere a disposizione strumenti che possano rendere più fluidi i processi decisionali, più chiaro il quadro delle responsabilità, in modo da individuare meglio i veri bisogni della collettività e finalizzare le politiche pubbliche verso un benessere effettivo, realmente percepito dai cittadini. Per far questo occorre una integrazione pluralista delle competenze, che sono sempre più sfaccettate. E in questo ci vengono in soccorso le tecnologie dell’Information Technology, che spiegano la creazione della community virtuale. Altro aspetto, non meno determinante, concerne la sollecitazione, di cui dobbiamo farci portatori presso il mondo accademico e il management che opera nel settore pubblico, al fine di focalizzare il passaggio normativo, ma direi soprattutto culturale, che ha messo in primo piano il sistema di rendicontazione del bilancio sociale”.
“Fine dei territori” e qualità della decisione politica
Neanche la scelta di Padova e Sorrento non è estranea alla matrice socio tecnologica, che ha innervato il programma. “Se partiamo dall’individuo che è titolare della sovranità e portatore di attese”, riprende Jannelli, “non possiamo più fare riferimento al Nord e al Sud, che rimangono una nozione territoriale, una polarizzazione geografica legata a una concezione superata. Padova e Sorrento sono luoghi simbolici, capaci di esprimere un concetto di etica pubblica che deve unire il paese. Lo ha detto molto bene in più scritti il celebre politologo francese Bertrand Badie che ha sottolineato la fine dei territori come fattore caratterizzante della società di Internet e della comunicazione pervasiva. Questo non vuol dire cancellare le identità, significa semmai esser chiamati a lavorare sulla categoria della differenza, che non è un ostacolo, ma una ricchezza da coltivare”. Il punto cruciale, che si innesta nella prospettiva etica sollevata da Jannelli, riguarda il delicato rapporto che deve intercorrere tra responsabilità politica e responsabilità gestionale, che disegnano un confine permeabile, fatto di punti in contatto, ma soprattutto di rispetto dei reciprochi compiti. Sarebbe un errore pensare a una separazione totale delle due sfere, che si risolverebbe col naufragio della politica nell’inferno delle utopie e delle buone intenzioni. “Ogni buona pratica si risolve sempre nella migliore teoria”, dice Elio Borgonovi, bocconiano, docente di economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche, che si richiama a un principio pragmatico di valutazione, tracciando una equilibrata linea di distinzione tra i processi di decisione della politica, orientati al mantenimento delle condizioni di lungo periodo, legate ai bisogni presenti e futuri della collettività e la dimensione economica, costretta a fare i conti con la limitatezza delle risorse disponibili.
Ma fino a che punto l’arcipelago di quella strumentazione complessa che struttura il bilancio pubblico può migliorare la capacità di programmazione di una politica che ci appare sempre più miope? “Gli strumenti della contabilità analitica”, risponde Stefano Bozzoli, membro dell’Osservatorio per la finanza e contabilità degli enti locali del Ministero dell’Interno e del board che a livello europeo snocciola i principi della contabilità pubblica, “insieme ai criteri che devono informare una corretta gestione e controllo della PA non possono sostituire l’azione della politica, devono semmai supportarla, in modo che le scelte siano congruenti ai bisogni reali. Il bilancio di previsione, la rendicontazione devono dare delle informazioni precise che devono essere note a chi amministra e ai cittadini, altrimenti, essendo impossibile ogni forma di misurazione dei risultati delle politiche, sarà molto facile per i nostri rappresentanti sfuggire a ogni responsabilità. Allo stesso rischio si espone la stesura del bilancio sociale se diventa un ulteriore adempimento, una inutile routine, un puro e vuoto esercizio di marketing, di natura autoreferenziale. L’Europa si è adeguata, accetta che ci siano degli standard di misurazione delle politiche pubbliche e ci chiede una maggiore attenzione su questi aspetti. Dobbiamo dare una risposta adeguata altrimenti non riusciremo a entrare nel club dei aesi più evoluti”.
Dall’analisi degli esperti risulta evidente che senza l’adozione di un sistema di principi e un adeguato supporto scientifico, governance economica, responsabilità politica e controllo di gestione rischiano di rimanere processi slegati. Tema caro a Lidia D’Alessio, docente alla terza Università di Roma, membro del Consiglio Direttivo Nazionale di studio del Bilancio Sociale e partner scientifico di P.A.rliamone, che sottolinea l’importanza del valore della coerenza che deve unire programmazione, pianificazione e risultati. “Ogni amministrazione”, precisa, “si presenta con un programma di mandato, come prevede il Testo Unico che regola l’ordinamento degli enti locali. Non si tratta di un manifesto elettorale, ma di un documento che esprime un’idea di città, quindi un progetto amministrativo concreto, attraverso cui una forza politica ricerca il consenso”.
La prospettiva del New Public Management
Se proviamo a osservare la fenomenologia delle ultime campagne elettorali, il quadro prospettato appare di difficile applicazione. La corrispondenza tra il programma di mandato, il patto con gli elettori e le opere effettivamente realizzate rimane sulla carta mentre ci accorgiamo che la politica è sempre più affetta dal virus del “leaderismo”, sempre più condizionata dall’illusione ottica dall’effetto annuncio e da una babele mediatica, che confonde messaggi e obiettivi. L’antidoto almeno su questo fronte ha un nome: New Public Management. Si tratta di un paradigma organizzativo e gestionale, imperniato sulla trasparenza, sulla responsabilità verso l’esterno e sulla necessità di misurare il valore preventivo, come parametro da inserire nella strumentazione di bilancio e quindi nella programmazione strategica, che potrebbe ancorare le facili promesse a un principio di realtà, facendo atterrare la politica sul terreno della concretezza. Il modello illustrato da Pier Luigi Verbo, è stato al centro della tavola rotonda che ha chiuso le due giornate di studio. “Porre in primo piano la circolarità virtuosa tra comunità amministrate, management, ed enti di indirizzo”, spiega il manager, “impone un passaggio di qualità molto importante che va oltre ogni illusione normativistica, suggerendo un dialogo tra politica e burocrazia, oggi spesso carente quando non completamente assente. Adottare una logica di valore, inserirla in un bilancio di previsione che non ha più il carattere autorizzatorio inteso in senso tradizionale, vuol dire capovolgere ogni schema precostituito, dando enfasi a quella dimensione dell’ascolto tra i soggetti collettivi che è uno dei caratteri distativi, che bisogna affermare per dare un volto diverso all’amministrazione pubblica”. Praticare un progetto di promozione della sensibilità e della cultura del cambiamento, sarà un imperativo categorico, su cui investire risorse e capitale intellettuale. Manager ed esperti sono per questo già al lavoro. Il prossimo public annual meeting di KPMG ha già un titolo: Il consolidamento dei conti e l’istituto della revisione nella PA: quale contributo per la governance pubblica. “Una scelta”, anticipa Roberto Jannelli, “riconducibile alla necessità di porre l’attenzione sulla problematica del consolidamento. Le amministrazioni oggi erogano servizi in varie forme, utilizzando diverse leve come l’outsourcing. Solo acquisendo il consolidato nel suo complesso potremo avere contezza di tutte le risorse economiche impegnate in una visione globale. Le esperienze dei comuni di Padova, di Firenze, della Regione Emilia Romagna, con cui stiamo lavorando ci hanno fatto vedere che gran parte delle attività economiche si sviluppano fuori dall’orizzonte amministrativo del municipio. Quindi il nostro punto di osservazione deve allargarsi. Per questo anche il prossimo appuntamento sarà un incontro strutturato tra diversi soggetti, affiancato dal lavoro della community virtuale, secondo una logica che ci ricorda che i saperi e le pratiche della comunicazione sono essi stessi saperi dell’amministrazione pubblica. Non credo sia difficile, basta obbedire al semplice criterio della trasparenza. Se abbiamo agito bene non vedo perché non dobbiamo far conoscere agli altri le linee della nostra condotta”.
